Análisis de Políticas educativas: Conferencia de Pablo Latapi Sarze (Lic. Alberto Rosas)

Conferencia magistral presentada en la
Universidad Autónoma de Baja California,
14 de mayo de 2004
Resumen
Se aborda la continuidad de cuatro políticas del Estado mexicano, derivadas del Acuerdo
Nacional para la Modernización de la Educación Básica y Normal (AMNEB) de mayo de
1992: La descentralización de la enseñanza básica; la renovación curricular y la
producción de materiales y libros de texto; las reformas al magisterio, y la participación
social en la educación. Para su estudio el autor recurrió a investigación documental y
testimonios directos de funcionarios que han encabezado la Secretaría de Educación
Pública (SEP)
No pretendo impartir una conferencia magistral sino compartir con ustedes
algunas reflexiones sobre el tema anunciado, tema que me ha ocupado durante
más de un año y es objeto de un libro que estoy terminando, cuyo título tentativo
es La SEP por dentro y que publicará el Fondo de Cultura Económica a principios
de 2005.
1. El diseño
El punto de partida de esta investigación fue la comprobación de una
continuidad en ciertas políticas adoptadas por la (SEP), concretamente las derivadas del Acuerdo Nacional para la Modernización de la Educación Básica y Normal (ANMEB), firmado el 18 de mayo de 1992. A partir de esa fecha, durante 12 años, cinco secretarios han mantenido sin cambios esas políticas.
Fue posible identificar en el ANMEB cuatro ámbitos de políticas de Estado que interesaba analizar: 1) la descentralización de la enseñanza básica, llamada también federalización; 2) la revisión curricular, 3) las reformas propuestas sobre el magisterio (reforma de la enseñanza normal, actualización de los maestros y Carrera Magisterial); y 4) la participación social en la educación. El objetivo del análisis sería examinar el contenido y la evolución de cada una de estas políticas, tanto antes como a partir de 1992 hasta el momento presente.4

El análisis supondría investigación documental pero, además, para el período de
1993 en adelante, el recurso de los testimonios directos de los funcionarios que
habían estado al frente de la SEP
Realice entrevistas en profundidad con los exsecretarios
de Educación Pública, referidas a las cuatro políticas de Estado mencionadas

Incluí a Ernesto Zedillo, Fernando Solana, José Ángel Pescador y Miguel Limón y,
avanzado ya el estudio, también al actual secretario Reyes Tamez, considerando
que del actual sexenio ya ha transcurrido más de la mitad.
Todos los invitados, Excepto Ernesto Zedillo, aceptaron ser entrevistados
3. Principales resultados del análisis
Por razón de tiempo nos limitaremos a enunciar algunas conclusiones o comentarios respeto a las cuatro políticas.
3.1. La federalización de la educación básica
En la política de descentralización educativa los testimonios de los exsecretarios y
del actual secretario evidencian lo fundamental y lo cambiante.
La importancia de la decisión de efectuar la transferencia de los servicios de
enseñanza básica a los estados no debe llevar a perder de vista que tuvo
limitaciones que ahora ameritan ser criticadas. Entre ellas, haberse regido por un
concepto de federalismo jurídicamente discutible, en el que sigue predominando el
poder central federal;6 el énfasis en el aspecto administrativo (el manejo de los
recursos y de la operación).
Este último punto es especialmente importante. La transferencia de los fondos
federales debiera haber sido antecedida por un esfuerzo inicial de racionalización
de las fórmulas de distribución y la previsión de procesos graduales de ajuste,
basados en criterios comunes y consensados por todos los actores.7 Ni Zedillo ni
los dos secretarios que completaron el sexenio 1988-1994 ni tampoco los
funcionarios de 1995 a 2000 intentaron modificar dichas fórmulas de distribución.
Ciertamente cambiarlas implicaba complejas negociaciones políticas, pero tarde o
temprano tendrán que ser modificadas, como lo han mostrado las inconformidades
de muchos gobiernos estatales al respecto.
En materia de federalismo, en el sexenio 1995-2000 se observaron iniciativas interesantes en lo cambiante. El secretario Limón impulsó
al final de su sexenio reuniones periódicas de la SEP con los secretarios estatales
de Educación y la SEP alentó iniciativas estatales, por ejemplo:
programas para niños migrantes, proyectos relacionados con la asignatura de Formación Cívica y Ética (FCyE),
publicaciones propias de los estados, definición de materias optativas en los
programas de estudio. Gradualmente se fue logrando que muchos
gobiernos estatales fortalecieran sus equipos técnicos y, sobre todo, que
comprendieran que eran ellos quienes debían ir definiendo el ámbito y las
características de su soberanía educativa. La legislación, sin embargo, no se
modificó. Tampoco se avanzó en un asunto particularmente complejo: la
organización del sistema de formación y actualización del magisterio en cada
estado. Puede decirse que se llegó al final del sexenio sin un modelo claro de
federalismo.
En las opiniones del secretario Tamez se advierte un claro propósito de continuidad con la política de descentralización. Por otra parte, también se propone, en relación con la distribución de los recursos federales a los estados.
El problema con el PNE es que muchas de sus metas no se han cumplido en los plazos establecidos.
3.2. La renovación curricular
El extraordinario trabajo de reforma curricular iniciado a partir del ANMEB, el de la producción de los libros de texto y otros materiales, son sin duda aspectos muy positivos que se han continuado hasta el presente, son ejemplos concretos de lo que significa una política de Estado mantenida y enriquecida a través del tiempo.
Aunque el ANMEB planteaba la reforma curricular de toda la educación básica,
el esfuerzo se concentró sólo en la primaria y todos los secretarios que se sucedieron aplazaron por varios años–más de diez– las reformas de la preescolar y la secundaria.
La de la secundaria consistió casi exclusivamente en reorganizar el currículo por
asignaturas y distribuir algunos materiales a los docentes.
Ciertamente pesaron en esta decisión las dificultades: la secundaria ahora es
obligatoria y masiva y debe enfrentarse a una cultura anti-intelectual de los
jóvenes; requiere maestros con nuevas competencias didácticas, nuevos
lenguajes y sensibilidad hacia los alumnos; e implica una reorganización de los
planteles. Si además se considera que los ejes asumidos para la primaria deben aplicarse también en la
secundaria para asegurar una continuidad curricular. En esta última fue una decisión de trascendencia
incluir la formación moral y reconformar la asignatura Formación Cívica y Ética
(FCyE) con miras a la formación integral del adolescente.
3.3. Políticas sobre el magisterio
a) Reforma de la enseñanza normal
Los diagnósticos de las escuelas normales coinciden en sus deficiencias y en las
razones que explican su actual deterioro.
• Desequilibrios entre la oferta y la demanda, se procedió a abrir nuevas
escuelas sin estudios de planeación, en busca de más plazas docentes.
• Criterios de interés político han predominado en las definiciones de
licenciaturas y posgrados.
• Incremento desproporcionado de la matrícula de normales particulares.
• Gran heterogeneidad en los criterios y procedimientos de admisión de los
estudiantes y las evaluaciones no se respetan.
• Procesos viciados para la designación de directores.
• La contratación automática de los egresados como profesores de las propias
normales en muchas escuelas ha generado feudos políticos.
• Son numerosas las deficiencias en la administración interna; sin rendición
de cuentas.
La expansión del sistema durante los años 60 y 70 condujo a ampliar y diversificar los servicios de educación normal y a incorporar personal docente sin las debidas cualificaciones.
Por otra parte, la homologación salarial de la planta docente de las normales se
asimiló en 1982 al esquema de las instituciones de nivel superior, sin que mediara
un estudio sobre los perfiles requeridos.
La Memoria del sexenio 1995-2000 no da una explicación satisfactoria de por qué
se retrasó tanto el programa de reforma de las normales: “se inició la distribución
de materiales de calidad” (SEP, 2000, vol. 1, p.138). Muy poco y demasiado formal
es también lo que se registra sobre reforma de la gestión en estos planteles:
reuniones de trabajo periódicas, orientaciones para que la enseñanza se acerque a la práctica escolar; criterios y normas para la evaluación del aprendizaje de los estudiantes de licenciatura.
Los avances y dificultades se derivan, en parte, de “las formas organizativas de cada escuela, así como del papel asumido por los directivos”.
En conclusión, se reconoce que “es preciso llevar a cabo una profunda revisión de
estas áreas (...) ya que maestros y directivos señalan que se han transformado en
espacios que distraen valiosos recursos y personal académico... ” (SEP, 2000,
p.148). En suma, el Programa quedó como un inicio, en espera de mayor tiempo
para mostrar sus resultados.
La propuesta que presenta Solana en su entrevista propone efectuar una
evaluación externa de todos los maestros para decidir quiénes tienen verdadera
vocación y capacidad para serlo; ofrecer a los maestros no necesarios alternativas
de reciclaje en áreas y funciones nuevas; ser consecuentes con las evaluaciones de las escuelas, con el fin de decidir cuáles deben proseguir, con qué programas y cuáles deben suprimirse; y, estimular a otras instituciones de educación superior, públicas y privadas, a abrir alternativas de formación magisterial.
b) Actualización
El Programa Nacional de Actualización del Profesorado (PRONAP) sucedió a
esfuerzos anteriores (Programa Emergente de Actualización y Programa de
Actualización del Maestro), iniciados desde 1992, que tuvieron resultados poco
satisfactorios. El PRONAP se trabajó conjuntamente con el SNTE y empezó a operar
en 1995; distingue cuatro áreas: nivelación (para obtener la licenciatura),
actualización, capacitación y superación profesional (grados académicos y
especialidades). Desde 1995 hasta fines del sexenio de Ernesto Zedillo se
implementó a nivel nacional, mediante convenios previos con los estados.
También el enfoque de los programas de actualización (término por lo demás
insatisfactorio) requiere una revisión crítica a la luz de las experiencias y
evaluaciones que revelan escaso impacto sobre la docencia y la calidad de la
educación. Modelos centrados en la escuela como el lugar más adecuado para la
reflexión crítica de los docentes, métodos como el de la discusión de los
profesores con sus colegas partiendo de las propias experiencias, y tutorías
cercanas a la práctica docente, debieran ofrecerse como alternativas al magisterio
en ejercicio
c) Carrera Magisterial
Estrechamente relacionada con la actualización del magisterio está la Carrera
Magisterial (CM).
La propuesta hecha por el SNTE de un salario profesional para el magisterio
implicaba de hecho otras dos: la de establecer un sistema de promoción horizontal
que abriera mayores oportunidades de ascenso a los docentes y la de acordar
alguna manera de evaluar a los maestros.
Las negociaciones fueron muy intensas. Ya firmado el Acuerdo se prolongaron,
de modo que los términos y los factores que debían tomarse en cuenta en las
evaluaciones y los montos de los emolumentos quedaron acordados hasta el 24
de enero de 1993, retroactivos al 1 de septiembre de 1992. Estos Lineamientos
iniciales fueron modificados en mayo y octubre de 1998 por la Comisión Nacional
SEP-SNTE.
En el presente prevalece la opinión de que CM ha funcionado como un mecanismo
de mejoramiento de los ingresos del magisterio, pero no como un sistema
adecuado de evaluación; tampoco hay evidencias de que esté incidiendo en el
mejoramiento de las prácticas docentes ni, por tanto, en la calidad de la
educación.
Considerando el establecimiento de CM como una política de Estado, lo esencial
en ella consiste en cuatro elementos: 1) la aceptación de un sistema de promoción
horizontal para el magisterio, 2) el principio de que los maestros serán evaluados,
3) la disponibilidad de emolumentos económicos correspondientes a los resultados
obtenidos en las evaluaciones, y 4) el concepto de que entre la plaza y los
emolumentos se integra el “salario profesional” del magisterio.
La principal rectificación que requiere el esquema de CM es la de recuperar su
valor como mecanismo evaluativo confiable y eficaz. En esto debiera atenderse
que el enfoque de la evaluación sea eminentemente formativo y no fiscalizador,
que instancias independientes realicen la evaluación con una
participación adecuada de las instancias escolares –lo cual aún no se ha logrado–,
que dicha evaluación contribuya a que cada maestro pueda identificar sus
fortalezas y debilidades para proseguir en su actualización y mejoramiento, que
las evaluaciones sirvan para retroalimentar los contenidos y métodos de los
programas de actualización que se ofrezcan al magisterio y de otros programas de
las instituciones formadoras; y a que se den a conocer a la opinión pública los
resultados de las evaluaciones como parte de la rendición de cuentas de las
autoridades educativas respecto a este servicio público.
d) Participación social
El andamiaje de los consejos de PS establecidos en la
LGE ha resultado inoperante, y los intentos por reactivarlos poco eficaces. En el
actual sexenio se observa que empiezan a funcionar una gran variedad de
proyectos, a diversos niveles y promovidos por distintas instancias que intentan
estimular la participación de los padres de familia en las escuelas de sus hijos, la
sensibilización de directores y maestros para que acepten esa participación.
Las dificultades encontradas se deben a la falta de una cultura cívica asimilada por
la población y también a las deficiencias de nuestro marco jurídico.

Esta circunstancia hace difícil que la población participe en los
asuntos educativos que la afectan, exigiendo la satisfacción de sus derechos. Y
por experiencia se sabe que sólo se consigue del Estado aquello para lo cual la
sociedad organizada presiona.
Son muchos los aspectos del derecho a la educación que deben concretarse en el
derecho positivo para ser exigible: los específicos de cada nivel escolar, los
correspondientes a ciertas opciones (como la enseñanza tecnológica o al examen
único para el paso a la enseñanza media superior y superior), los que atañen a la
gratuidad, los que fundamentarían reclamaciones por calificaciones que se
consideran injustas, etcétera.
Por otra parte, hay grandes confusiones e incertidumbres respecto a actores,
formas, procedimientos y momentos de la deseada participación o a las
modalidades que debe adoptar la rendición de cuentas de las autoridades en
respuesta a esa participación.
En conclusión, esta política de Estado, si bien se mantiene como formulada,
muestra escasos avances en sus aplicaciones, al menos a nivel nacional.
Conclusión
Hemos mostrado que las cuatro políticas han logrado continuidad en lo sustancial
y, a la vez, que en lo “cambiante” cada una de ellas ha evolucionado de manera
diferente y presenta hoy su propia problemática. Pueden, por tanto, ser
consideradas políticas de Estado, pues cumplen los requisitos para ello.
Puntualizaré, para terminar, qué factores han contribuido a que esas políticas
permanezcan y cuáles han actuado en contra.
Para la continuidad de estas políticas ha sido decisiva su formulación clara en el
ANMEB, y el compromiso público de los actores involucrados (SEP, gobiernos
estatales y SNTE). El ANMEB se convirtió así en un punto de referencia público, de
validez, vigencia y reconocido; además, ha servido como un documento de
orientación sobre las políticas que contiene y una base común para negociaciones
entre los principales actores. Su limitación, por otro lado, ha sido que el Acuerdo
no involucró al Congreso de la Unión como signatario.12

Además, estas políticas se vieron refrendadas en el sexenio que siguió al de
Salinas De Gortari, por el presidente Zedillo, lo que resultó decisivo para su
continuidad. Fue una coyuntura muy favorable para asegurar su permanencia.
De las cuatro políticas que se han comentado, la descentralización de la
educación básica y normal y la participación social (PS) tienen un fundamento muy
completo en los textos legales; la renovación curricular y las políticas sobre el
magisterio también lo tienen, aunque menos directamente. Esta base legal ha
ayudado grandemente a que no sean reversibles. En el caso de la
descentralización, además, la acumulación de decisiones –del Ejecutivo y del
Legislativo (por ejemplo, respecto a la asignación de recursos económicos a las
entidades federativas y la creación de los fondos presupuestarios
correspondientes)– ha reforzado obviamente su irreversibilidad. Otros procesos,
como la creciente afirmación de la soberanía de los estados o el fortalecimiento de
sus equipos locales, han generado sinergias que refuerzan la descentralización.
No puede decirse lo mismo respecto a la PS, que sigue siendo una política aún
poco definida y, sobre todo, menos urgida.
También ha contribuido a la continuidad de estas políticas la actitud de respeto del
Congreso de la Unión que las ha dejado madurar, aunque se debatan, por
ejemplo, las peculiaridades del financiamiento educativo y existan divergencias
partidistas en puntos como la reforma de las normales y otros.
Entre los factores que han dificultado o debilitado estas políticas destacan sobre
todo los conflictos de interés entre algunos actores.
En el caso de la descentralización, la oposición de intereses entre la SEP y algunos
gobiernos estatales se ha podido manejar con discreción y mediante arreglos
satisfactorios.13 En cambio, las resistencias del SNTE han sido más fuertes y
notorias. Al principio su posición fue la de oponerse radicalmente a la
descentralización, porque asumió que quebrantaría la unidad del sindicato, su
carácter de interlocutor principal y su capacidad de negociar los incrementos
salariales. Más adelante, las resistencias sindicales se han multiplicado en el nivel
estatal, llegando en algunos casos a bloquear iniciativas importantes de las
autoridades locales.
Resultado de estas resistencias ha sido, en muchos estados, la imposibilidad de
unificar las dependencias estatales y ex federales, con serias consecuencias para
la administración, la enseñanza y la cohesión del magisterio, y el desconcierto de
algunos gobernadores ante el poder sindical o el poco avance logrado en la
coordinación de las instituciones formadoras de maestros. Asimismo, puede
aventurarse que esas resistencias han jugado un papel en el retraso para
descentralizar la enseñanza básica al Distrito Federal; el tiempo transcurrido ha
propiciado que se fortalezca la oposición de algunos grupos de interés dentro y
fuera de la SEP.
Revista Electrónica de Investigación Educativa Vol. 6, No. 2, 2004 13
Latapí Sarre: La política educativa del Estado mexicano…
Respecto a las políticas sobre el magisterio –formación inicial, actualización, CM y
otras– sí puede pensarse que el SNTE seguirá obstaculizándolas, en tanto no
sobrevenga un cambio de actitud de sus dirigentes en comprender que la calidad
del maestro también le conviene a la organización gremial.
Mayores, en general, han sido las resistencias del SNTE a la política de PS,
alegando que es inadmisible la presencia de “actores externos” en las escuelas,
como ya se comentó.
Esto no obstante, hay que señalar que la fuerza política del Sindicato está sujeta a
vicisitudes a veces inesperadas, como se ha visto en los recientes conflictos entre
su dirigencia y el Partido Revolucionario Institucional (PRI) o entre el SNTE y la
Coordinadora Nacional de Trabajadores de la Educación (CNTE), de modo que no
se debe suponer que estas resistencias continúen inalterables en el futuro.
Vinculado a este tipo de resistencias, debiera consignarse como factor que en el
futuro puede actuar en contra de la continuidad de estas políticas la falta de
capacidad de diálogo de las autoridades educativas, principalmente federales, o
de la dirigencia sindical. Asimismo será decisiva en el futuro la actitud que adopte
la Presidencia de la República ante el corporativismo gremial en general, y las
sinergias que, en un sentido o en otro, aporten las posiciones de los partidos
políticos.